Van bestuurlijke knoop naar lus
23-12-2009

De lus is door de kerk. De bestuurlijke lus doet haar intrede in het Nederlandse bestuursprocesrecht. Begin november 2009 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel voor de bestuurlijke lus aangenomen. En daarmee komt een einde aan een jarenlange discussie over de invoering van deze juridische herstelconstructie. Maar waarom een bestuurlijke lus? En wat houdt dit eigenlijk in? En wat voegt de invoering toe aan het bestaande procesrecht?

De aanleiding in vogelvlucht
Wanneer een rechter op grond van de huidige wetgeving vaststelt dat een besluit onrechtmatig is, dan kan de rechter in het algemeen niets anders dan dit besluit vernietigen. Daarnaast kan de rechter in beperkte gevallen zelf een vervangend besluit nemen ("zelf in de zaak voorzien"). De rechter mag echter alleen zelf tot vervangende besluitvorming overgaan, wanneer er redelijkerwijs nog maar één besluit mogelijk is.

Met andere woorden, het bestuursorgaan zou bij een nieuwe behandeling tot hetzelfde besluit als de rechter komen. Vaak is dit niet het geval. Dit is het gevolg van de in de regel ruime mate van beleids- en beoordelingsvrijheid voor bestuursorganen. In de meeste gevallen zijn er daardoor diverse nieuwe besluiten mogelijk. Vernietiging van het besluit leidt daarom in veel zaken tot een nieuwe besluitvormingsprocedure door het bestuursorgaan. Dit zorgt in de praktijk voor veel vertraging. Althans, dat wordt vaak gesteld. Dat de meningen hierover verdeeld zijn, komt nog aan de orde.

De bestuurlijke lus
De bestuurlijke lus is het lang verwachte politieke antwoord op de vraag hoe we juridische beroepsprocedures in het bestuursrecht kunnen vereenvoudigen en versnellen. De bestuurlijke lus is een regeling die bestuursorganen, zoals gemeenten, in de gelegenheid stelt om tijdens een beroepsprocedure een gebrekkig besluit te repareren. De bestuurlijke lus ziet op formele gebreken, zoals een fout in de procedure of een onvolledige motivering. Het bestuursorgaan dient bij de rechter aan te geven op welke wijze het formele gebrek is hersteld. Ook biedt de bestuurlijke lus de mogelijkheid om een besluit richting de rechter nader te motiveren. Wij benadrukken dat er geen nieuw besluit door het bestuursorgaan wordt genomen.

Het initiatief tot gebruikmaking van de bestuurlijke lus ligt bij de rechter. Hij zal heil moeten zien in toepassing van de lus. Via een tussenuitspraak kan het bestuursorgaan worden verzocht tot reparatie van het besluit of de indiening van aanvullende motivering. De tussenuitspraak is niet voor beroep vatbaar. Daar staat tegenover dat het bestuursorgaan niet verplicht is het besluit te herstellen. Al dient het orgaan er dan wel nadrukkelijk rekening mee te houden dat het aangevochten besluit wordt vernietigd.

Gebruikmaking van de bestuurlijke lus mag niet ten koste gaan van belanghebbenden die niet deelnemen aan de beroepsprocedure. Zij kunnen zich immers niet verweren tegen de aanpassing van het besluit. Hier ligt een belangrijke taak voor de rechter. Aan hem is het om de positie van overige belanghebbenden te beoordelen. Staat al op voorhand vast dat één of meer belanghebbenden die niet procederen onevenredig worden benadeeld? Dan mag de bestuurlijke lus niet worden toegepast. Bovendien dient de rechter er voor te waken dat de wijze waarop het bestuursorgaan het besluit herstelt, niet alsnog leidt tot de hiervoor bedoelde onevenredige benadeling.

Onduidelijk is in welke mate de rechter het bestuursorgaan mag instrueren. Het lijkt immers niet de bedoeling dat de rechter op de stoel van het bestuursorgaan plaatsneemt. Het zou voldoende moeten zijn dat de rechter wijst op de geconstateerde gebreken. Het is vervolgens aan het bestuursorgaan om deze op de volgens hem gepaste wijze te repareren. Artikel 8.80a, tweede lid van de wet geeft de rechter daarentegen meer ruimte. In de tussenuitspraak dient volgens de wet zoveel mogelijk te worden vermeld hoe het gebrek kan worden hersteld. Wij zijn benieuwd hoe rechters hier in de praktijk mee zullen omgaan.

Wat voegt de bestuurlijke lus toe?
Met de bestuurlijke lus wordt gestreefd naar slagvaardigere, efficiëntere en snellere geschilbeslechting. Wat ons betreft kan deze nieuwe wetgeving daaraan een bijdrage leveren. Het biedt de rechter namelijk de mogelijkheid nog tijdens de beroepsprocedure het bestuursorgaan zijn fouten te laten herstellen. Daarmee kan worden voorkomen dat de rechter na vernietiging van een besluit zich enige tijd later in een nieuwe beroepsprocedure wederom over dezelfde zaak kan buigen.

Het functioneren van de regeling valt of staat in grote mate met de medewerking van de rechter en het bestuursorgaan. Waarbij de rechter een leidende rol heeft. Alleen hij kan overgaan tot de inzet van de bestuurlijke lus. De Raad voor de Rechtspraak1 wijst erop dat het enige tijd zal duren alvorens de mogelijkheden van deze regeling duidelijk zijn. Hieruit mag worden geconcludeerd dat resultaat pas op langere termijn (lees: enkele jaren) wordt verwacht.

Ook vraagt de Raad voor de Rechtspraak aandacht voor de al bestaande mogelijkheden binnen het bestuursprocesrecht. De rechter kan aan de vernietiging van een besluit bijvoorbeeld de opdracht koppelen om een nieuw besluit binnen een bepaalde termijn te nemen. Eventueel daaropvolgend beroep kan via een versnelde behandeling worden afgedaan. Dit hoeft volgens de Raad niet langer te duren dan de bestuurlijke lus. De primaire vraag is ons inziens daarentegen niet of de huidige wetgeving voldoende mogelijkheden biedt. Veel interessanter is het of de bestaande wetgeving optimaal wordt benut. Gezien de al langer geuite behoefte aan een bestuurlijke lus kan dit in twijfel worden getrokken. Mogelijk vormt de bestuurlijke lus niet zo zeer een juridische verrijking, maar is het vooral een prikkel om tussentijds, gedurende de beroepsprocedure, tot een oplossing te komen. Als de bestuurlijke lus bijdraagt aan een efficiëntere rechtspraak, heeft de lus haar nut al voor een groot deel bewezen.

Eerlijke kans
Het fenomeen bestuurlijke lus verdient alleen al gezien haar lange voorgeschiedenis een eerlijke kans. Deze kans zal met name door de rechter en het bestuursorgaan geboden moeten worden. Alleen dan kan een slagvaardigere, efficiëntere en snellere afhandeling van beroepszaken bereikt worden. Wellicht biedt het huidige bestuursprocesrecht al voldoende mogelijkheden tot een snelle behandeling van beroepen. Het lijkt er echter op dat de bestaande wetgeving eerder als een knoop dan een lus wordt ervaren. En in een knoop raakt men nog al eens verstrikt. Laten we er wel voor waken dat de bestuurlijke lus niet in diezelfde knoop terechtkomt.

Bron: Interconcept
Bronnen: Eerstekamer.nl, Raadvoorderechtspraak.nl

1Advies aan minister van justitie van 19 oktober 2006.

Klik hier voor meer informatie over de Awb