Heroverwegen op grondslag van het bezwaar
11-4-2009

Door mr. Bram Lemmens

Artikel 7:11, eerste lid Awb schrijft voor dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. De vraag is hoe strikt deze bepaling dient te worden uitgelegd. Wordt de omvang van het geding in de bezwaarfase bepaald door de aangevoerde gronden in het bezwaarschrift of betekent een integrale en volledige heroverweging dat ook andere niet (tijdig) aangevoerde gronden een rol mogen spelen bij de heroverweging?

Karakter bezwaarschriftprocedure
De bezwaarschriftprocedure heeft een laagdrempelig karakter. Waar bij de bestuursrechter strenge procedurele regels het geschil afbakenen, is de bezwaarfase min of meer vormvrij. Afgezien van de bezwarentermijn ingevolge artikel 6:7 Awb en de eisen die worden gesteld aan een bezwaarschrift als bedoeld in artikel 6:5 Awb, gelden voor het overige geen extra vereisten.
Vanwege de aard van de bezwaarschriftprocedure is er geen vastomlijnde omvang van het geding, zoals op grond van artikel 8:69 Awb wel geldt voor de beroepsfase bij de rechtbank. Ook regels over ambtshalve toetsing van feiten van openbare orde zijn niet relevant. Het bestuursorgaan krijgt een herkansing waarbij het logisch zou zijn dat bij een integrale heroverweging met ieder aspect rekening wordt gehouden en niet alleen met tijdig aangevoerde bezwaargronden. De wetgever heeft dit eveneens voor ogen gehad (zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 153). De hiervoor beschreven opvatting geeft precies het verschil weer tussen de bezwaarfase en de beroepsfase. De bezwaarfase is een bestuurlijke fase en daarin kan een nieuwe beslissing worden genomen, gebaseerd op een volledige belangenafweging ex nunc. In de beroepsfase dient een vastomlijnd besluit ex tunc te worden getoetst aan de wet- en regelgeving zonder dat daarbij het besluit door de rechter kan worden aangepast, behoudens de mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, zoals vastgelegd in artikel 8:72, vierde lid Awb. De vraag rijst echter of de hiervoor beschreven wijze van heroverweging zich verhoudt met artikel 7:11, eerste lid Awb waarin als eis is vastgelegd dat ‘op grondslag van het bezwaar’ een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.

Jurisprudentie
In een aantal recente uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) duidelijk gemaakt dat het bevoegd gezag bij de bestuurlijke heroverweging niet alleen gebonden is aan en beperkt tot de (tijdig) aangevoerde bezwaargronden. Hierna wordt bezien hoe de Afdeling oordeelt ten aanzien van een mogelijke procedurele en inhoudelijke fuik bij de heroverweging in bezwaar.

Procedurele fuik?
Een procedurele fuik is in de bezwaarschriftprocedure niet aan de orde. In uitspraken van 26 maart 2008 (nr. 20070570/1) en 9 mei 2008 (nr. 200706644/1) oordeelt de Afdeling dat de artikelen 6:5 en 6:6 Awb zich er niet tegen verzetten dat belanghebbenden pas op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie gronden aanvoeren die zij niet eerder in hun ontvankelijke bezwaarschriften naar voren hebben gebracht.

Inhoudelijke fuik?
Ook van een inhoudelijke fuik is in de bezwaarschriftprocedure geen sprake. In een uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2008 (nr. 200708648/1) deed zich de casus voor dat een vrijstelling ex artikel 19 WRO was geweigerd en in de beslissing op bezwaar was, los van de aangevoerde bezwaren, aan het besluit een andere weigeringsgrond ten grondslag gelegd. De Afdeling acht deze handelswijze niet in strijd met de bezwaarschriftprocedure: “de bezwaarschriftprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld.”. Deze redenering wordt onder meer herhaald in uitspraken van 14 januari 2009 (nr. 200801600/1) en 4 februari 2009 (nr. 200801428/1). Van een inhoudelijke fuik in de bezwaarschriftprocedure is aldus geen sprake. Het bevoegd orgaan kan bij de heroverweging alle relevante feiten, regel- en wetgeving laten meewegen om te komen tot een beslissing op bezwaar, zonder dat het daarbij strikt is gebonden aan hetgeen is aangevoerd in het bezwaarschrift. De hiervoor beschreven benadering van de Afdeling is overigens niet nieuw. Ook in uitspraken van 11 september 2002 (nr. 200200649/1), 15 december 2004 (AB 2005, 431) en 2 mei 2007 (AB 2007, 263) wordt de hiervoor geciteerde rechtsoverweging in identieke bewoordingen toegepast. Echter, in een uitspraak van 27 september 2006 (nr. 200508239/1) stelt de Afdeling het volgende: “Op grond van artikel 7:11 van de Awb is het bestuursorgaan alleen geroepen tot een heroverweging van het primaire besluit op de grondslag van het bezwaar. Van het bestuursorgaan kan in het algemeen niet worden verlangd dat het zich, ook indien het bezwaar daartoe geen aanleiding geeft, bij de beslissing op bezwaar expliciet uitlaat over de rechtmatigheid van het primaire besluit.”. Uit andere uitspraken kan eveneens worden afgeleid dat de heroverweging in bezwaar zich beperkt tot de aangevoerde gronden in het bezwaarschrift of in ieder geval daarmee moet samenhangen (zie bijvoorbeeld Ab 20 december 2006, nr. 200604066/1, en Ab 14 november 2007, nr. 200704060/1). Met de recente uitspraken van 1 oktober 2008, 14 januari 2009 en 4 februari 2009, lijkt het erop dat de Afdeling definitief een knoop heeft doorgehakt en weer kiest voor de benadering dat de heroverweging in bezwaar niet alleen is gebonden aan de bezwaargronden uit het bezwaarschrift.

Toch grenzen aan de heroverweging?
Uit het voorgaande zou kunnen worden geconcludeerd dat alle feiten, wet- en regelgeving moeten worden betrokken in de heroverweging en dat deze dientengevolge ook ieder resultaat tot gevolg kan hebben. Er is echter een belangrijke grens die de heroverweging beperkt: het verbod van reformatio in peius. In een uitspraak van 3 december 2008 (nr. 200802001/1) verwoordt de Afdeling dit rechtsbeginsel als volgt: ”Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan, voor zover het door het bezwaarschrift wordt  bestreden, moet overwegen overwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor een indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn en artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat een zodanige wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.”.

Slot
Het begrip ‘overwegen op grondslag van het bezwaar’ wordt ruim uitgelegd door de Afdeling. De manier waarop de heroverweging in bezwaar plaatsvindt, is niet gebonden aan strikte regels en aan hetgeen tijdens de bezwarenprocedure (tijdig) naar voren wordt gebracht. De vraag die vervolgens kan worden gesteld, is welke betekenis nog aan artikel 7:11, eerste lid Awb toekomt. Het voorgaande bezien, kan worden geconcludeerd dat een belanghebbende zich niet snel met succes kan beroepen op strijd met artikel 7:11, eerste lid Awb, vanwege overschrijding van de grenzen van de heroverweging. De Afdeling stelt echter, naast het verbod van reformatio in peius, nog een andere eis met betrekking tot het resultaat van de heroverweging. De beslissing op bezwaar moet namelijk te beschouwen zijn als het resultaat van de heroverweging en deze mag niet zover gaan dat het een nieuw primair besluit tot gevolg heeft. In een volgende bijdrage komt deze kwestie aan bod.

Bron: Tonnaer Adviseurs 

Klik hier voor meer informatie over de Awb